公立動物收容所零撲殺推動過程與成效
何宗勳（台灣動物保護行政監督聯盟秘書長）
四月下旬，佛教《弘誓雙月刊》總編輯、釋昭慧法師學生印悅師父來電子信函邀稿，希望我寫一篇「公立動物收容所零撲殺推動過程與成效」，字數約七千字。答應之後，在撰寫前腦海就不時浮現非常多情緒。畢竟要將「公立動物收容所」無人認領養就撲殺政策廢掉是談何容易，時至今日也已邁入第八年頭。但是這些年，恢復撲殺之聲音還不絕於耳，更可悲這些聲音有的還是來自動保團體。這也讓我常常陷入「生命的價值」的反思之中。
一、撲殺與安樂死的差別
首先，「公立動物收容所」目前實施「零撲殺」是指，過去動保法第12條原定公告12日收容動物得人道撲殺規定，改以經獸醫師檢查患有法定傳染病、重病無法治癒、嚴重影響環境衛生之動物或其他緊急狀況等下方得為之。也就是說，將動物無差別撲殺，改為只要犬隻因法定傳染病、重病無法治癒、嚴重影響環境衛生、人畜健康或公共安全等基於動物福利或公共衛生，得以進行安樂死之條件。因此，在特定狀況下「公立動物收容所」獸醫是可以進行必要的動物人道處理。同時，動物罹患重病，為了避免動物遭受不必要拖延造成的痛苦，可以進行安樂死評估。因此，現在耳傳，「公立動物收容所」沒有執行安樂死資訊是錯誤的。
「公立動物收容所」零撲殺政策修法，是台灣動物保護史上重要里程碑，法規不只改變動物的命運，也改變很多動保的政策結構。
二、政策改變，動物才有未來
因為「零撲殺政策」，政府這幾年增編數十億經費透過各縣市依據「源頭減量、改善收容、多元認養」原則，推動各項配套，將過去老舊破損的公立動物收容所改建成為「動保教育園區」或「生命教育園區」等，現在更積極委外經營。首先，硬體改善是非常重要，因為環境改善，才留得住人。在2012年初期倡議的那幾年，筆者密集走訪各地公立動物收容所，很多地方的環境真的慘不忍睹。以拜訪「嘉義市政府動物臨時收容所」為例，地點位於垃圾掩埋場旁邊，破舊鐵皮屋跟鐵籠，外面氣溫30度，裡面因為熱效應高達35度，連獸醫師辦公區開冷氣也高達三十多度，人與動物昏昏沈沈，戶外還看到棄置動物屍體，血水直流，有如人間地獄。
三、傷痛的往事
某年，我們為了辦理動保師資培育，安排東部某縣市公立動物收容所，在參訪當天，看到整個環境很乾淨舒服，犬舍並不擁擠。想說，很難得管理如此好。但喜悅沒多久，有老師告知，犬舍有一犬死亡多時屍體已僵硬，但工作人員都沒發現，有工作人員跟老師們說，因為我們要來，上週依法先安樂死一批動物，讓犬舍空間舒服些。這兩件事，讓剛接觸動物保護沒多久的我，內心非常耿耿於懷，時至今日都過十多年，還是有內疚感。
某離島動保團體跑來台北跟我投訴，該縣市流浪動物收容所中心所長無能，不積極送絕育送領養，犬隻入所12天到就撲殺，而撲殺業務則委外。但委外廠商說，如果撲殺量不足，收入就減少，為了滿足撲殺量的需求。居然，養母狗、生小狗、殺小狗，衝撲殺量。一條撲殺法律，讓整個政府政策扭曲變形。很多獸醫師考上公務人員，來收容所本來是拯救生命，變成撲殺生命，這是何其諷刺。加上工作環境惡劣，離職調職一直高居不下。這跟標榜寵物是家人、伴侶是朋友是多大諷刺。
四、從衝突、對立到合作
修改惡質法律，讓政府認真去正視與面對問題，這才是根本之道。如今各地「公立動物收容所」紛紛改建，一間比一間漂亮舒適，好的環境讓公務人員有尊嚴上班，而動保團體與志工，也從過去爆料環境惡劣虐待動物改為公私協力，願意進來幫忙。
農業部（原農委會）2017年2月6日新聞稿提到，台灣以往收容動物若無人領養，比照多數國家作法採以人道撲殺，最高1年曾撲殺達10萬隻。隨著國人動保意識抬頭，在政府及民間的努力下，10年間（2007至2016年）全國公立動物收容處所認領養率由13.45%上升至74.86%，增加4倍以上；收容動物撲殺率由74.57%降至12.38%，減少近3倍。而另一方面，源頭的絕育與植入晶片變得很重要，政府也要更積極去進行源頭政策落實。
五、台灣遊蕩犬真的失控嗎？
最近，一直有人質疑，農業部2018年調查遊蕩犬隻14萬6774隻，到2020年全國遊蕩犬數量為15萬5869隻，每百人遊蕩犬數略增為0.66，微幅增加6.19%（9096隻），成效看不到。其實，這是錯誤的解讀。
我們來深層分析，如果「零撲殺」無效，以1999年至2017年這18年間，政府撲殺124萬隻浪犬，平均一年撲殺約6.8萬隻。照理，從2017年實施「零撲殺」至今，浪犬如果沒控制源頭，應該有超過五十萬以上才對。但從農業部2018與2020比較只有微幅成長，且控制在15萬左右。那大家會問，還存在遊蕩犬問題出在哪邊，根本原因就是地方政府有無積極處理源頭問題。我們從相關資料發現，積極的縣市，該縣市遊蕩犬數量不但明顯下降，甚至很多地方都看不到。
我們檢視農業部最近三次全國遊蕩犬估計數，明顯可以看到零撲殺之後，很多縣市努力進行源頭絕育與植晶片，並認真處理遊蕩犬問題。從統計上看到，六都中台南市成效最佳，桃園跟台中市逆成長。縣市部分，可以看到新竹縣、嘉義縣、屏東縣與基隆市的努力。近年來因為生態敏感區引發野生動物與遊蕩犬衝突，目前被農業部列為試辦計畫台中市、南投縣與苗栗縣，就是遊蕩犬逆勢成長的地方。所以消極的縣市引發的問題被放大，讓原本就是喪家之犬的浪犬，處境更加艱困。
本聯盟2023年在全國找四個里長，協助進行里內「家戶動物普查」，調查範圍除了犬貓還有與其他動物，如；兔子、鳥、烏龜等。經過調查發現，家中有飼養各種動物在一成至兩成五之間。也就是說，如果一個里有兩千戶，飼養各類動物大約一、兩百戶，其實不難調查。而這四個里的犬隻絕育率與植晶片越往中南部越低。如果沒絕育，又放養與棄養，那就是成為浪犬的源頭。
台灣動物保護行政監督聯盟於2023年與四個里長合作，進行家戶動物普查結果
| 場次 | 縣市 | 村 里 | 完成日期 | 飼養動物 | 犬結紮 | 有晶片 | 遊蕩犬貓 |
| １ | 高雄市 | 三協里 | 7月18日 | 14% | 43% | 24% | 有 |
| ２ | 台中市 | 光隆里 | 11月1日 | 23% | 48% | 25% | 有 |
| ３ | 新北市 | 小城里 | 12月25日 | 12% | 78% | 80% | 有 |
| ４ | 宜蘭市 | 進士里 | 12月26日 | 10% | 100% | 100% | 無 |
六、解決社區浪犬村里長是關鍵
以高雄市三協里調查結果為例，該里位於生態豐富區的馬頭山區，區域涵蓋四個里（三協里、瑞山里、鹿埔里、內南里），經過調查，該里在111戶有飼養動物中，有19戶飼養164隻犬，但有寵登晶片只有39隻占兩成四，無晶片高達125隻占七成六。結紮70隻占四成三，未結紮94隻高達五成七。19戶有養寵物貓32隻中，只有14隻結紮，占44%。18隻56%未結紮。而只有4隻有晶片，高達87%28隻都沒晶片，三協里寵登與絕育普遍偏低。
遊蕩犬調查部分，約分佈十個區域，約64犬（幼犬17隻、成犬47隻）以三協里十個遊蕩犬點統計，抓紮約五成。而家犬未結紮近六成，這都是潛在浪犬的來源，這還不包含其他三個里與外地來此處棄養。該地遊蕩犬對野生動物已經造成一些威脅，後續如何積極處理源頭，是當務之急。
所以當前要解決遊蕩犬問題，源頭是關鍵，而誰可以扮演關鍵角色，那就是村里長。
七、村里長是社區守護神
村里是我國行政區域最小的單位，全國總數有7748個村里，且村里長皆由選舉產生，在基層對公共事務有明顯的影響力，且有民政單位編制村「里」幹事，協助推動村里公共事務，協助政府相關部門宣導政令、提供相關資訊及建議，並可接受不同業務領域之專案補助，以有效提升村里生活品質。
八、動物保護與社區營造
社區營造核心精神就是要打造自己生活故鄉的幸福感與榮譽感，涵蓋社區「人、文、產、地、景」。社區裡面的動物，也是社區很重要的一份子。過去動保議題都限縮在少數人、團體與政府機構裡。如今時代進步、價值觀轉變，動保問題已經成為村里長、社區幹部無可迴避的課題。只要村里長、社區幹部願意關心，社區動保「問題」就不是問題，「反」而是「有機會」成為社區的助力與魅力。
九、防疫與公共衛生
社區遊蕩犬貓問題，處理不當，容易造成公共衛生與安全問題，引發居民衝突與民怨。因此我們主張「推展以村里為中心的犬隻族群管理」，鼓勵村里長協助各地動保機關收集問題資訊並對村里民宣導飼主責任及動保知識，所需「費用」可以透過公私協力募集。以村里長為核心，民間團體或愛心志工為輔，全方位實施包括家中飼養各類寵物與流浪犬貓之調查，透過「族群管理」計畫，才能逐步掌握情況，當問題發生時，才能有效控制問題。
十、動物保護與生命教育
村里長與公民團體合作，組織社區志工，「協助推動動保等工作」，透過公私協力來解決社區動物相關問題，同時透過社群平台與活動舉辦，落實動保與生命教育。
十一、村里遊蕩犬族群管理處理原則
村里如何處理浪犬呢？我們建議以TNVR方式執行，但有攻擊性者或疾病等，經過評估後移置。同時搭配社區認養、代養機制或成為社區犬。以減輕收容所壓力與負擔。如果是「生態敏感區」者建議移置。「重要交通要道」可以「優先考慮」移置，第一階段還是以TNVR方式執行，因為動物有地域性，移除後還會有外來「遊蕩犬隻」入侵。需要首「個」村里完成，再同心圓方式擴散持續進行，最終才能完成浪犬移置。
而對「餵食者」，我們建議化阻力為助力，「勸導」乾淨餵食、協助誘捕「遊蕩犬隻送交絕育」（長期工作）。而浪犬對動保處捕犬車很敏感，誘捕需要在地協助。
十二、組織動保志工團隊，協助議題推動
村里長可以串連公部門、動保團體與在地團隊之公私協力。輔導社區成立專業動保志工隊，「擔任誘捕、宣導等動保工作」，也可以申請政府「相關」補助。善用中央、地方、民間團體、企業等各類資源。
然而，當前政府是有知覺村里長是關鍵角色，但尚未有具體與全面做法，後續如何透過行政監督加強力道，才是解決問題重要關鍵。
十三、回溯過往推動歷程
上面我簡單敘述公立動物收容所零撲殺之後造成改變，與後續要努力的目標。接下來，來分享當年推動過程與成效。
時間回到2017年2月6日當天，全國公立動物收容所「零撲殺」政策正式上路了，農業部（前農委會）當天召開「告別12夜，生命不倒數」記者會，宣誓落實政策決心。本人代表長期推動「零撲殺」政策動保團體致詞，我當天提到：今天起，台灣動物保護又邁向一個新的里程碑，從1999年開始實施公立動物收容所無人認領養就撲殺政策，至今已18個年頭了，經統計約有124多萬隻（1,244,099）毛小孩被撲殺或所內死亡，這個政策造成多少無辜生命喪送收容所，收容所成為動物墳場，成為愛物動物人心中永遠的痛。如今，透過朝野努力，國民黨執政時黨籍立委修改法令、在野黨支持，到現在政黨輪替，民進黨執政要落實政策，也期待國民黨全力支持。尤其「零撲殺」之後，收容所「動物福利」、「源頭減量」將成為重頭戲，單單靠政府力量是不夠的，也期勉農委會有更多元配套計劃，讓更多有愛心的志工投入。如同自由之家今年將台灣評為「最自由」國家，首次超越美國，也期待台灣尊重生命、愛護動物成為台灣人共同核心價值，全球典範，公立動物收容所成為毛小孩幸福中繼站。
十四、因緣踏上動保路
因為昭慧法師，至今投入動保已經13個年頭了，這大概是我任職最久的一份工作。其實，當年接這份工作壓力是非常大的，因為每個議題的生態圈都不太一樣，尤其保守的動保界。初期幾年真的非常辛苦，但是想想能為不能說話的動物發聲，加上每次行動都有造成一些具體改變，就這樣甘願不顧一切走下去了！
關懷生命協會從2012年初成立「動保行政監督委員會」，由我接任執行長，至2017年脫離「關懷」，於2019年正式立案成立「台灣動物保護行政監督聯盟」至今已超過13年。在推動「零撲殺政策」，我們透過「政府資訊公開open data」提供資料，結合議題倡議、事件行銷、政策遊說等在策略與計劃上共分為三個階段，簡單陳述如下：
第一階段：2012~2013現況了解分析、策略制定
為了盡快熟悉動保生態圈，第一年下半年度至少跑了14縣市，認識地方動保團體，熟悉議題現況，並串聯各縣市關心動保議員支持承諾。緊接制定未來幾年具體行動策略。同時透過倡議要求政府在資訊上更透明，也結合動保團體、朝野國會議員努力，達成未來農委會升格農業部之後「動保與畜產」分家，成立「動物保護委員會」，也為未來各縣市動保與產業分家打下基礎。
第二階段：2013~2014提出零安樂死（零撲殺）訴求
為了讓行動有願景跟目標，2013年起本會提出收容所「零安樂死」口號，並制定說帖，2017年修法通過之後，統一改為「零撲殺」。同時，每一季公佈一次公立動物收容所領養、人道處理與所內死亡排行榜，並取名為「動物生命風險地圖」，要求政府定出明確改善計劃與具體指標。而從2013年起，協會正式參與「全國NGOs環境會議」籌辦，透過這項重要會議，動保議題可以在環境中被看見，而且每年可以透過跟總統見面提出具體動保訴求。
當年隨著12夜電影發酵，本會於2014年舉辦第一次各縣市「動保行政監督評鑑」，緊接也公佈「各縣市動保網站評鑑」、「公民觀察公立動物收容所指標」等，更將長期不改善縣市封為「屠狗之王」。隨著選舉接近，動保議題慢慢從邊緣成為政治人物關注重要政見，零安樂
2014年1月10日馬總統於總統府接見動保團體，承諾公立動物收容所零安樂死成為國家願景，當年執政國民黨委員王育敏提修法廢除「安樂死」條款，於隔年2015年1月三讀通過，同時訂定「日出條款」，給予兩年緩衝期於2017年2月6日正式實施。2015年4月12日馬總統實踐對本會承諾去收容所看毛小孩，當天也提出：促多方合作實現動物「零安樂死」目標。
第三階段：2015-2016兩年緩衝期
修法過後兩年緩衝期是我們所擔心的，因為22縣市關注動物保護的態度、標準不一，但在資訊沒法完全正確取得，很容易就變成少數表現不佳影響多數縣市努力成果。而讓很多動保團體開始擔心配套不足，引發對動物福利衝擊。
本會從2015起開始注意各縣市送領養不佳後段班，注意其統計數據變化。到了2016年，本會鎖定六個縣市，初期先透過溝通，六月時展開拜會行動。經過聯繫之後，順利拜會南投副縣長陳正昇、澎湖縣秘書長胡流宗、屏東縣長潘孟安、嘉義副縣長吳容輝、彰化副縣長周志中與金門縣長陳福海。拜會過程，所有首長都展現誠意，願意積極改善，部分縣市也安排媒體廣為報導。而本會從七月份起，也不定期與該縣市業務承辦聯繫，並隨時注意相關政策推動情況
而讓人遺憾，經過長達半年溝通追蹤調查，我們發現除了嘉義縣在當年五月爆發悶死狗事件以後，由副縣長吳容輝列管收容處所，讓總死亡率大幅下降外。屏東、南投、彰化三縣市，當年的總死亡率皆超過六成，澎湖縣的總死亡率同樣超過五成。我們發現拜會後改善非常有限，根本原因就是地方首長與收容所主管心態與決心問題。
在溝通無效之下，本會只好在政策倒數一個月（2017年1月3日）前召開第二次「屠狗之王」記者會，譴責無心改善縣市：屏東、彰化、澎湖與南投，並函送監察院處理。這場記者會引發媒體廣大迴響，農委會也保證政策實施前絕不對收容所清倉。
2016年年初立委、總統大選，為了鼓勵更多國會議員關心動保議題，本會在2015年與公民監督國會聯盟合作舉辦「國會動物保護貢獻獎」表揚積極投入動物保護立委，有國民黨丁守中、王育敏委員，民進黨田秋堇、林淑芬與蕭美琴立委獲得。同時在選舉期間，我也代表本會拜會民、國、親三黨總統候選人蔡英文、朱立倫與宋楚瑜，並獲得具體承諾。
而隨著動保意識高漲，這幾年只要是虐狗問題很容易就成為頭版新聞，但根本原因就是動保教育不足。本會認為，透過校犬結合生命教育，是最有效的教育方式。透過小朋友影響家長，讓動保意識向下紮根，也可以為多元領養提供好的管道。因此從2015年起開始統計並公佈全國校犬排行記者會。從2015年當年校犬貓學校234所（6.02%），至2022年最新統計，已經有317所（8.17%），也逐步看到成效。
這項統計有獲得很多國會議員支持，教育部開始有專屬機構推動校犬計劃，農委會也在2016年底舉辦第一次全國校犬比賽，緊接由立案台灣動物保護行政監督聯盟接手，於2021至22舉辦兩屆並集結出書，廣為推廣。
十五、我們的策略與行動
為了達到「動保行政監督」效果，本會使用策略就是結合草根行動、議題倡議、媒體行銷，同時熟悉政治人物爭取連任的壓力，發揮政治影響力。在中央部分：一、發揮對總統的影響力，促使提出動保改革。二、結合有理念的國會議員進行政府組織再造、修法、立法。三、監督動物保護法與野生動物保育法之落實。四、透過時事、議題與事件凸顯引發公眾關注。五、議題調查、揭露、追蹤考核。六、選民變公民，關注動保公共政策教育。
在地方上：一、利用政府資訊公開法，用政府資訊監督政府。二、定期舉辦行政評鑑，並公佈評鑑結果，建立公信力與專業權威。三、透過地方首長與議員更上一層樓企圖，評鑑政策優劣，產生同儕壓力。四、結合民代與動保團體施壓，改善動物處境。五、與地方NGO連結並建立夥伴關係，即時掌握訊息脈動與議題串連。
十六、具體成果數據會說話
表格一：改善政府動物管制收容設施計畫，民間與公部門指標比較
2013年3月12日本會與丁守中國會辦公室、田秋堇國會辦公室，在立法院共同召開「打開動物死亡行政系統黑盒子」記者會。會中我們要求農委會應該訂出指標，每年人道處理與所內死亡應該逐年下降、領養率應該逐年上昇指標。該記者會，農委會回應已將指標納入「改善政府動物管制收容設施計畫」草案中，也就是（表格一）農委會版本「原本103」欄位。
當時，本會提出2014年的預估，跟農委會原本預估落差很大。後來本會發現，農委員原本預估居然比2013還低，退到2012水準，經過反應，農委會提出修正，但是修正後的預估，跟本會期待還是落差很大。
到底，是本會高估還是農委會低估呢？真實答案可要隔年才知道。在動保行政監督、社會壓力、選舉考量等多重因素，到了2015年本會去檢視各縣市具體成效，讓人驚訝，「人道處理」跟「領養率」居然比本會預估表現還好，再對照2015與2016，就可以發現根本會預估相去不遠。也就是說，假如2017年沒有「零撲殺政策」，人道處理還是會低於5%以下，這證明本會在2013年的推估是合理的。
從數據中可以發現，2016年領養隻數4萬8千隻左右（75%）比起2015年領養隻數5萬5隻（70%）數目是下降，但百分比是上升，這表示精準捕抓生效，但也突顯領養的臨界點很難突破，所以「多元領養」，如：校犬、社區犬就變得很重要。但如果對照各縣市統計（表格二），大多數人道處理都集中在後段班，如：屏東、彰化、澎湖、金門與南投，也就是說，這幾所問題可以有效解決，落實零撲殺就沒有問題。從表格二，還可以看到還沒實施零撲殺時，雙北、高雄、台南、連江五縣市就達成，全部低於20%也有16縣市，可見各縣市都很積極因應，對於後段班縣市，如何發揮公民力量監督是後續重要課題。
表格二：2016年1-11月全國公立動物收容處理情形統計 總死亡率排名
十七、零撲殺之後的課題
推動「零撲殺」是「動保行政監督」邁向成功第一步，但後續課題依然險峻，下面課題都是未來所要積極面對，如：一、提高公立動物收容所「動物福利」、大量志工導入。二、民間收容所獎勵、輔導、取締。三、大規模TNVR。四、查緝非法繁殖場、私人繁殖場逐漸提高標準到變夕陽產業。五、各級政府組織再造，去產業化。六、提高晶片施打到推動動物身分證。七、推動「動物保護」入憲等。
當然上面敘述，還不包含經濟動物、野生動物與實驗動物。展望未來，期待台灣有更多「動保行政監督」、「動保公民」投入，那愛護動物成為台灣人共同核心價值絕對不是遙不可及的夢想。
上面敘述就是2012年「關懷生命協會動物保護行正監督委員會」成立之後倡議「零撲殺」，到2015年修法通過，2017年正式實施的歷程。
而當年率先推動零撲殺的台南市市長賴清德將於5月20日就任總統，另一個新北市長朱立倫，現在是國民黨主席，當年他們兩人率先響應才讓後來修法能如此順利。
在2021年1月26日一場與賴清德副總統動保座談會中，賴副總統也分享他在台南市治理流浪動物依靠成功里長經驗，正好與我們動督盟觀點不謀而合。我們期勉他就任之後，能將他當年台南成功經驗徹底解決台灣長年遊蕩犬問題。
而從過往經驗，遊蕩犬問題還是要回歸地方縣市，因此在地化「動保行政監督」更顯得重要，這也更需要更多在地「動保公民」一起行動，讓台灣最終不再有浪犬，牠們都有一個幸福的家。
