臺灣的分配不正義

林萬億（臺灣大學社會工作學系教授）

　　1980年代以來，臺灣從工業社會逐漸轉型到服務業社會，或說是進入後工業社會，貧富差距也跟著擴大，所得五分位差從1980年的4.17倍，逐漸爬升到1990年的5.18倍。1990年代末，又受到新自由主義全球化的波及，貧富差距再擴大，所得五分位差逼近5.5倍。接著，經歷2001年網路泡沫化、2008年的全球金融風暴，對臺灣的經濟與社會造成前所未有的打擊，經濟發展負成長、失業率升高、貧富差距擴大，都創下臺灣工業化以來的歷史新高。雖然，經濟成長率緩緩復甦，失業率也些微下降。但是，貧富差距縮小有限。臺灣其實早已進入經濟成長的結構限制，未能於經濟高度發展的1970-80年代，同步進行分配社會化的結構佈局，導致錯失成為均富社會的時機。

　　臺灣的分配問題不只是家戶所得分配不均的傳統階級議題，還包括區域不正義的城鄉差距議題、居住不正義的住宅議題，以及世代不正義的代間衝突議題。本文逐項討論。

一、所得分配不均

　　從表1即可看出，臺灣的貧富差距從1980年的所得五分位差4.17倍，分二階段攀升到今日的6.08倍。第一階段是1980-1990年間。臺灣開始進入服務業社會，服務業就業人口於1980年代末已分別超過農業、工業就業人口。1986年服務業就業人口已占總就業人口的47.3%，到了1991年，已達55.1.%。不但經濟成長率開始下滑，所得分配也惡化。所得五分位差升高到5.18倍，十年間升高一倍，不可謂不多。

　　第二階段是從1990年代以來，臺灣明顯受到新自由主義全球化的衝擊。雖然，1997年亞洲金融危機並沒有立即對臺灣造成嚴重的傷害。但是，2001年的網路泡沫化已讓臺灣脆弱的產業體質暴露無遺。再加上2008年的全球金融海嘯，臺灣的經濟體質已是弱不禁風。

　　影響臺灣所得分配不均擴大的因素，首先是，服務業的薪資級距極大，有薪水動輒千萬年薪的執行長（Chief Executive Officer, CEO），也有日領基本工資的計時人員。根據包莫法則（Baumol’s law）（Baumol, 1967），服務部門生產力不及工業部門，主因於服務業的勞力密集性高，以及商業部門的薪資提高，不可避免地對經濟成長與就業產生負面效果。

　　其次，臺灣的勞工薪資偏低。以行政院主計處研究報告（2010）分析2009年5月，在638萬3千受僱者中，薪資低於15,000元者有22萬9千人，介於15,000-19,999元者有45萬8千人，合計68萬7千人，占受僱者的10.76%。41.72%的受僱者薪資不滿3萬元；58.9%的受僱者薪資不滿3萬5千元。顯示臺灣受僱者的薪資明顯偏低。

　　第三，受雇者的薪資調整幅度又很低(見圖2)。從我國受僱員工的薪資成長情形即可知為何低所得家戶組的所得成長緩慢。2003年受僱者平均薪資是42,065元，2008年提高到44,424元，2012年再升高到45,888元，2013年微升到45,965元，只比前一年成長0.17%。10年間只成長了3,900元，即9.27%。但是，從2003年到2013年累計消費者物價指數成長13.52%。亦即，這10年間，受僱者的薪資成長根本被消費者物價成長抵銷掉了，而且還不夠用，顯示受僱者的生活品質下滑。如果扣除消費者物價指數16年來累計平均達16.81%，臺灣勞工薪資實際上等於回到1997年的水準，當年受僱者平均每月薪資是38,562元，臺灣的勞工白做了16年的苦工。

　　第四，經濟成長的果實沒有分配給員工。國人平均每人GDP從2003年的474,069元，成長到2012年的603,593元，成長了37.5%，但是，同期平均薪資只成長9.09%。顯見，國家經濟發展果實並未合理分配給員工。從圖2即可看出經濟成長率上揚，薪資成長率卻原地踏步；而經濟成長下滑，薪資也跟著下掉。

　　第五，再加上稅制不公。政府並沒有利用財稅手段縮小貧富差距。表1明顯指出這樣的困境。家戶從政府移轉的收入效果（社會福利、各種補助）從1988年起就超過家戶對政府的移轉支出（稅）所帶來的移轉收支效果。亦即，稅收作為縮小貧富差距的效果從1988起就被社會福利趕過。稅收效果一直不彰，且幾乎原地不動。表示我國的稅收並沒有達到預期的劫富濟貧效果。

　　從表2可以看出，全國家戶所得最低的20%人口，可支配所得用來支付消費還不夠，2013年平均每一家戶不但沒有儲蓄，還赤字21,932元。當然，可以預期的是，所得更低的家戶，赤字更嚴重。必須簡衣縮食，或是無止境地降低生活品質。受害最大的將是兒童、少年與需要照顧的身心障礙者與老人。

　　

　　遺憾的是，在解決這種後工業化與全球化帶的貧富差距擴大問題，自稱有五十年執政經驗，又熟悉經濟發展議題的國民黨政府，卻在2000年首度失去政權後，在2008年再次執政，卻表現得比執政新手的民進黨來得差。從表3可以看出國民黨再度執政的7年裡，平均經濟成長率只有2.91%，比民進黨執政八年的4.42%低；所得五分位差6.16倍，比民進黨執政時期的平均6.02倍高；失業率4.67%，比民進黨執政時期平均4.26%高；受僱者平均薪資成長率0.71%，也比民進黨執政時期平均1.19%低；消費者物價指數等指標年成長率1.30%，也比民進黨執政時平均0.94%高。無怪乎人民覺得不但經濟環境差，貧富差距也更惡化。

 

 

二、區域不正義

　　服務業的擴張，不只擴大了貧富差距，也擴大城鄉差距。都市地區因服務業的發達，如金融、保險、百貨、行銷、餐飲、旅遊、人事服務等普及，而就業機會多，薪資也較高。鄉村地區就成為後工業社會下的犧牲者，不但失業率高，所得也降低，加速臺灣的城鄉差距。從表4可以看出，臺北市一直是臺灣家戶最富有都市。而新竹市的家戶平均可支配所得在1995年就趕過高雄市，與臺中市並駕齊驅，之後就把臺中市甩開，而隔鄰的新竹縣就取臺中市而代之，成為臺灣第三有錢的縣民。主要得利於高科技業的進駐，連動帶來服務業的發達。反之，縣民最窮的縣分一直都是雲林、嘉義、臺東、澎湖在輪流，尤其是雲林縣每年都是最後倒數三名內。

　　農業縣分的消費支出只有住宅服務、休閒與文化、教育支出略低於都市地區，其飲食、交通、通訊支出並無差異，醫療保健支出則更是花費較高。顯示，因於家戶所得的明顯落差，農業縣分人民的生活水準普遍低於城市甚多。例如，交通方面，在都市有捷運、公車、高鐵；即使沒有捷運，至少有高鐵、公車系統。而在鄉村，雖有客運但班次極少，且不穩定，對於老人看病、拜廟、訪友，婦女購物、買菜，學生上學、交友都極不方便。又例如休閒娛樂設施，公園、綠地、球場、棋院、練舞場、藝術展演場、電影院、兒童遊戲場等，在鄉村也不容易找到。以電影院為例，臺灣九成鄉鎮都沒有。有些縣市全縣只有一家，如臺東縣的臺東市；有些也只有兩家，例如，雲林縣斗六市、虎尾鎮。

　　這種因產業結構導致的城鄉差距，如果沒有靠中央政府的政策介入，很難改變。居住在農漁業縣分的居民，就無奈地必須接受較低的生活品質，這是區域不正義。民進黨執政時期曾推出投資中南部、中小企業、中下階層的三中策略，些微扭轉南部縣市居民的困境。從表4可看出，雲嘉南高屏等縣市的家戶平均可支配所得在民進黨執政時期，有稍微提高，到了2008年以後，才又下滑。無怪乎南部農業縣分一直都是民進黨執政的瓤中物。

　　

三、居住不正義

　　依2013年家庭收支調查報告，臺灣住宅自有率平均為85.34%。但是，其中高所得組為93.32%，低所得組為77.94%。顯示，所得低的家戶仍有22.06%家戶必須以租賃或借住房舍遮身。

　　而2013年全臺灣有3戶以上住宅者有68萬多戶、4戶以上有近27萬8千戶、5戶以上超過13萬多戶，有6戶的超過7萬戶，7戶屋的超過4萬戶，8戶約3萬多戶，9戶房屋的仍有2萬多戶，10戶以上的人有1萬6千多戶。臺灣的房屋稅率僅有1.2%，造成富人囤積大量房屋作為投資之用。復依2000主計處人口及住宅普查的空屋率17.6%，計有123萬0785單位。2010年再調查，臺灣空閒住宅高達156萬戶，空屋率19.7%，比2000年多出33萬戶，高出2.1%。亦即，低所得組家戶仍有許多人買不起房屋，而高所得組家戶確有約130萬家戶擁有3戶以上房屋。

　　臺灣從1976年到1999年，國民住宅總計有41萬0091戶，其中政府興建者17萬4891戶，貸款人民自建者4萬7407戶，獎勵投資興建者6萬7479戶，輔助人民自購者12萬0314戶。占2000年住宅總量的5.86%，占當前住宅總量的5.17%。而國民住宅是蓋來賣的，既已賣出就不可能再循環使用。所以，國民住宅只是短期的住宅政策。因此，2000年民進黨執政後宣布不再興建國民住宅。

　　從1994年起，陳水扁市長將臺北市國民住宅餘屋改為社會住宅（只租不賣的公共住宅），到2014年底，臺北市的社會住宅有8,561戶，占該市住宅存量的0.95%。距離郝市長期待的5%，45,000戶，仍有一段遙遠的距離。其他縣市的社會住宅更是少得可憐。總計我國社會住宅約占住宅總量的0.1%，遠遠落後於日本的6.06%、韓國的6.3%（2018年預訂達到12%)、新加坡的8.7%、香港的29%。

　　2014年底臺北市房價平均每坪64.8萬元，30坪房價1944萬元。臺北市2013年平均家戶可支配所得127萬9195元，全家不吃不喝要15.2年才能買得起一戶住宅。若以臺北市的住宅消費支出平均301,708元，占家戶平均消費支出的23.6%計算，就要64年才能買得起一戶住宅。亦即要兩代人辛苦工作賺錢才能還清屋款。若是中、低所得家戶組就不用想買得起一戶臺北市的房子了。

　　為了回應高房價的痛苦，2010年行政院推出「改善庶民生活行動方案」，在機場捷運Ａ７站，也就是桃園龜山興建3,960戶合宜住宅（原稱平價住宅），其中5%，225戶作為出租之用。另在板橋浮洲地區推出4,480戶合宜住宅，其中10%、448戶作為出租住宅。雖然合宜住宅有無自有住宅及低於臺北市百分之五十分位點家庭之平均所得的申購條件，但其本質還是國民住宅的借屍還魂，不脫賤賣國家有限土地資源，無助於平抑房價；也無助於提供人民更廣泛的居住權保障。這種由國家向人民徵收土地，再以興建合宜住宅為名，其實是將土地交由建商蓋房子來出售賺錢，僅保留極少比率供作為出租給弱勢國民之用。此居心不良的住宅政策，很容易成為建商與貪官勾結的標的。

　　於是，2014年4月底就發生桃園八德合宜住宅弊案，前營建署長葉世文收受遠雄建設鉅額賄款，合宜住宅弊端浮上檯面，無異宣告合宜住宅政策腰斬。臺灣的住宅政策又回到躊躇不前的原點。

　　臺灣的自有住宅率的確很高。但是，家戶購置住宅貸款平均每筆約550萬元。因此，中、低所得家戶組貸款購屋，也是一輩子背著房貸的屋奴。廣建社會住宅才能真正幫助低所得組家戶、身心障礙者、單親媽媽、年輕人。其財源應以調高多戶住宅擁有者的累進稅率取得。

四、世代不正義

　　依財政部統計，截至103年11月底止，中央政府1年以上債務未償餘額5兆2,539億元，短期債務未償餘額1,000億元；平均每人負擔債務22.9萬元。我國中央政府一年以上債務餘額占國內生產毛額的33.66%。雖然，尚未超過公共債務法第4條第1項規定40%的債務上限。若加上各級政府一年以上債務餘額9119億元，則已高達6兆2658億元，國債已占最近三年國內生產毛額平均的42.51%。

　　此外，依行政院主計處統計102年底的統計，我國潛藏性債務高達17兆1411億，其中中央政府12兆3,684億元、地方政府4兆7,727億元。包括：舊制軍公教人員退休撫卹基金缺口5兆7932億，公務人員退休撫卹新制2兆5826億，勞工保險基金潛藏債務8兆1034億元等最為龐大。（詳見表5）雖然，屬於隨收隨付制（pay-as- you- go）的勞工保險與國民年金保險基金潛藏債務可能被高估。但是，仍說明我國政府的潛藏性債務龐大。這些都是下一個世代的國民要承擔的。亦即，國民黨政府執政超過50年，用超高的退休撫卹給付來籠絡軍公教人員；而民進黨接手執政8年又礙於立法院掌控在國民黨手上，加上來自軍公教系統的壓力，致不敢大刀闊斧改革。結果是下個世代概括承受。這就是世代不正義。無怪乎年輕人也站出來反對現在的政府。