「台灣動物保護行政監督」施行理念與成效

 

王唯治（台灣動物保護行政監督聯盟理事長）

 

一、什麼是行政監督

　　「監督」一詞，在漢語中大體有兩層意思：即監察和督促。英語中「監督」（Supervision）則是一個複合詞，其中Super是「在上」的意思，Vision是「看」的意思。兩者合起來就是上對下的觀察指導和控制，與漢語中監督的含義大致差不多。所謂「行政監督」是指在公共行政管理過程中，所進行的檢查、督促和控制活動，是各類監督主體依法對國家行政機關及國家公務員，在執行公務和履行職責時，各種行政行為所實施的監察、督促和控制活動。
　　從以上論述讀者或許以為，行政監督應該是行政機關內部自身的相互監督，包括上級行政機關和行政領導者，對下級行政機關和國家公務員行政行為的監察、督促和控制；還包括行政監察部門，如政風體系、廉政署、檢查體系、調查局等，對所有行政機關及國家公務員的檢查和督促，審計部部門對行政機關財政財務運行情況的審計等等，但其實這只是狹義的行政監督說法。廣義的行政監督，是指以行政機關為客體的監督，亦即除了行政機關內部監督之外，還包括外部監督體系，如立法、司法、監察、考試權，甚至涵蓋了公民團體、公民和媒體等，透過各種管道和途徑，對國家行政機關及其公務員的各種行政行為所進行的監察、督促和控制。
　　也有認為行政監督等同於行政監督檢查，指國家行政機關對管理對象，遵守法律、法規，執行行政機關決定、命令情況所實施的督促和檢查活動。而對行政機關的行政行為及公務員的職務行為進行的監察則被稱作「行政法制監督」。另有認為行政監督=監督行政—社會監督，即指有關國家機關，依法定職權對行政機關是否合法、合理地行使行政職權所實施的督察、糾偏等活動，而媒體、政黨、公民團體對行政機關進行的社會監督，因不直接產生法律效果，故不屬於行政監督範圍。本文後續談論的「行政監督」屬於廣義的行政監督，為公民團體對行政機關所為之監督。

二、行政監督有法源依據嗎？

　　看了前段行政監督的學理定義，讀者難免還是會疑惑，公民團體真的能對行政機關執行行政監督嗎？有法源依據嗎？查詢全國法規資料庫，沒有任何一項法令告訴公民團體，如何對行政機關執行行政監督？可是不但「社團法人台灣動物保護行政監督聯盟」是內政部核准成立的，類似的情況，如「民間司法改革基金會」及「社團法人公民監督國會聯盟」也都是依法成立的公民團體。雖然沒有直接對應的法律告知公民團體，如何進行司法改革或從事監督，但若說沒有法源基礎，也不盡然。

(一)從政府資訊公開法談起

　　民主國家基於主權在民的精神，任何施政都重視民意，雖然實施的是代議政治，但仍然重視公民參與。例如：民國94年12月28日公佈的「政府資訊公開法」，第一條即寫到：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共用及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及『監督』，並促進民主參與，特制定本法。」
　　此法所稱「政府資訊」，不僅包括政府機關與職權範圍內做成或取得之幾乎一切媒介物，例如文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等，凡可以讀、看、聽或是以技術輔助方法理解之任何紀錄內的訊息。所稱政府機關，泛指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。更有甚者，受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。總結而言，這項法律就是要打破過去大家對政府機關管制森嚴，不知道他們在做什麼的印象，要讓政府脫除一切障礙，讓公民把政府看光光。也可以說就是要掃除過去大家對政府施政常常被垢病的「黑箱作業」觀感。
　　不僅如此，本法尚要求政府機關應該依法主動公開政府資訊或應人民申請提供之。對人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。若一般人不知道政府資訊到底包括那些內容，可參照政府資訊公開法第七條：

1. 條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。
2. 政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
3. 政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。
4. 行政指導有關文書。
5. 施政計畫、業務統計及研究報告。
6. 預算及決算書。
7. 請願之處理結果及訴願之決定。
8. 書面之公共工程及採購契約。
9. 支付或接受之補助。
10. 合議制機關之會議記錄。

　　從以上機關資訊之內容，一般公民就很容易自其組織及職掌瞭解這個機關在辦理什麼業務；由掌管的法規命令，瞭解其辦理業務依據的法令內容是什麼、標準是什麼、程序是什麼；由施政計畫瞭解該年度及前後四年度該機關預備做些什麼事；而且機關的預算書及決算書更可以知道，這個機關的預算到底花在什麼事情上，執行的結果又是如何。總而言之，公民理論上可以從政府資訊公開法上獲得相當充分的資訊，以從不同的角度來評判該機關是否具有效能。也就是我們常說的，是否做對的事情，以及有否把事情做對。這不也是公民監督政府的法源及基礎嗎。

(二)行政程序法中的依據

　　依據民國88年2月3日公佈的行政程序法：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」
　　行政程序法是所有行政法規執行時的母法，各機關在依據其所掌管的法規，從事各類行政行為時，都需遵循沒有任何例外。其第七條條文規定：行政行為，應依下列原則為之：第一，採取之方法應有助於目的之達成；第二，有多種同樣能達成目的之方法時，因選擇對人民權益損害最少者；第三，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
　　上述條文，也是我們從事行政監督時，評判行政機關是否做對的事情，以及把事情做對的重要依據。此法第七章「陳情」，對公民監督行政機關也非常有用。公民團體監督行政機關時，若發覺效能不彰，除了可以點出缺失，期待該機關改善外，也可以積極向該機關提出建議或倡議，這都可以歸屬於陳情，特以三點說明：

1. 陳情的意義與方式

　　陳情之定義採從寬原則，人民對於行政事項之興革意見、法令查詢、舉發違失或維護其權益，皆可向主管機關陳情（第168條），其方式以言語或書面均可，以言詞為之者，受理機關應作成紀錄以示審慎，並作為處理之依據（第169條）。

2. 行政機關對於陳情案件之處理原則及方式

　　為迅速有效處理人民陳情案件，俾有效解決人民之問題，以確保人民之信賴，並落實此制度之功能，行政機關應訂定作業規定，並指定人員處理。處理過程中對於有保密必要之案件應不公開，以保護人民權益（第170條）。因得陳情之範圍十分廣泛，陳情之內容不一而足，行政機關處理之方式自有不同，故規定受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施，如認為無理由者，則應通知陳情人，並說明其理由（第171條）。

3. 行政機關得不處理之情形

　　行政機關對於人民之陳情案件，固應迅速、確實處理之，惟如其陳情無具體內容或未具真實姓名、地址；經行政機關答覆後，仍一再陳情；非主管陳情內容之機關，而接獲陳情人以同一事由分向各機關陳情等情形，未免影響行政機關之正常運作，以提高行政效率，規定得不予以處理之情形（第173條）。

　　行政程序法中尚有許多條文可供判斷，行政機關之行政行為是否有行政程序上的違失，但是因為其內容豐富，包含八章、十四節、174條，不便在此逐條說明，建議從事行政監督之公民團體多加研讀，必能有助其行政監督工作。

(三)行政法中提供的公民團體從事內部行政監督機會

　　行政機關對所主管之業務，有達成社會溝通目的者，可能會在執行的業務法規中，訂定聘請相關業務性質公民團體參與其內部諮詢委員會的法律條文，提供了公民團體從事內部行政監督的機會。例如：動物保護法、野生動物保育法、漁業法、家庭教育法及人工生殖法等。
　　以動物保護法為例，其第四條第一項明示：
　　「中央主管機關應遴聘專家、學者、相關機關及立案之民間動物保護團體代表，研擬動物保護政策、動物保護教育、動物福利指標、動物福利白皮書，並每季檢討政策成效；其中專家、學者及立案之民間動物保護團體不具政府機關代表身分者，不得小於遴聘總人數之3分之二。」
　　故立案之民間動物保護團體，如欲從事行政監督工作，便有機會參與前述條文中所提及之重要動物保護工作。不僅可以在事前參與研擬，也可以在事後參與檢討政策成效，達成行政監督之目的。

三、行政監督成功的要素分析

　　以下將嘗試就筆者參與較久的社團法人台灣動物保護行政監督聯盟（以下簡稱動督盟）的行政監督運作實例，來分析行政監督成功的要素有那些。
　　動督盟是2017年5月，由關懷生命協會「行政監督委員會」（以下簡稱動督會）轉身而來。關懷生命協會成立於1993年，當時台灣流行一種名為「挫魚」的娛樂，以尖銳的大鉤鉤來勾起魚體，經常使魚遍體鱗傷。釋昭慧法師發起反挫魚運動，深感台灣社會淩虐生命由來已久，積漸不以為非，絕非一次運動即可全面改進，需要有心之士全力成立組織，有計畫地做長期性的教育宣導，把愛護生靈，珍惜物命的觀念深植人心。於次年成立之民間社團組織，可算是臺灣民間最早成立的動物保護團體。

　　一般而言，社會運動大體著眼於思想改革、法規建置與制度改造。在思想面，必須紮根於群眾教育、文化傳播；在法規制度面大部分從源頭推動法案、修訂規制。針對行政部門，社運團體大體只能就單點項目或單一事件進行評議，提出訴求，卻很難展開全面性、常態性的評鑒作業。且在「野生動物保護法」及「動物保護法」通過多年後，在執行面上，因為「形式化」及「邊緣化」兩大因素，造成兩大動物保護法的執行落差極大，使動物保護精神斲傷殆盡。2012年1月，新加入協會的社運老將何宗勳，建議協會成立動督會，邀集不同領域的專家、學者、社運人士，正式全面展開了動物保護行政監督工作。謹以其推動的數項計畫為例，分析其成功的要素：　　

(一)地方民代支持保護動物行動計畫

　　此計畫的目的是為了聚焦全國各縣市的動保議題，建構公民及動保團體與政府部門的對話平臺，並透過地方民代監督縣市施政的代議政治設計原則，在參與過程中，形塑對問題的共識與解決。
　　計劃分成兩部分，包括「地方民代響應簽署動保宣言記者會」及「地方動保行政監督座談」。首先於2012年4月展開地方議員連署，獲得113位地方民代支持後，從10月起展開各縣市巡迴，共獲得全國14個縣市的議員支持和參與，共同關心動保行政監督和對動物保護的重視，座談會邀請相關動保團體、專家學者、政府部門代表、民意代表、動保團體和關心動保民眾參與，並訂定台灣動物保護行政監督宣言，提出五大訴求，包括：動物福祉、組織再造、公開透明、公民參與、課責機制，一起為地方動保行政把脈，討論地方動保施政遭遇到的困境及解決問題的策略。
　　這次全省巡迴座談，在共同議題中，以組織、法規、流浪／同伴動物、野生動物為分類，彙整出包括通報捕犬流程、動保員警、動物販賣、收容所改善、繁殖場問題，放生問題，晶片落實與稽核、收容所擴大志工參與、棄養問題、動保員業務、源頭幼犬減量計畫、捕犬業務回歸主管機關、設置自治條例、捕捉絕育後回置（TNR)經費及門檻、動保教育等15項議題。這些議題順理成章成為後續動物保護團體持續推動動保行政監督的重要核心。
　　本計畫的記者會部分，也獲得媒體廣泛的報導，充分揭露了當時地方動物保護機關在執行動保法時，面對的缺人、缺預算窘境。台灣流浪動物收容環境不佳，由政府公開資訊顯示，當時已有130多萬隻流浪動物被捕捉進入收容所，其中有四成，約一百多萬隻遭受人道宰殺或病死。這些相關的報導促成了2014年起，農業部編列10餘億元，專案推動的全台動物收容所整建計畫。目前全台收容所，除少數個案外，幾乎都完成整建，轉身成為動物保護教育園區，讓所內工作人員工作尊嚴獲得提升，效率也顯著改善，志工樂於進駐，民眾也較願意前往認養。
　　除此之外，本項計畫對促進公立動物收容所零撲殺，也起了帶頭作用。
　　這項計畫的執此法所稱「政府資訊」行，為何能在行政監督上產生極大的影響，試分析如下：

　　1. 座談會上引用的資料，都來自於政府主管機關發布的公開資訊，不會有資料不實的問題，使參與討論的人易於理解和溝通，在問題分析及尋求解決方案上也容易獲得共識；
　　2. 有外部監督團體成員各地民意代表的連署支持及參加討論發言，且透過民意代表職務上的影響力，邀請到地方動保行政機關派代表參與解說討論，直接面對面溝通的結果，容易釐清問題，尋找出解決問題的答案，或許也可以利用正式的職務加以追蹤；
　　3. 座談會邀請到當地活動力強的同屬性動保團體一起參加討論，使各地方問題的特性更容易掌握，對於問題解決所形成的共識，也比較容易說服行政主管機關接受；
　　4. 與外部監督力量的媒體保持良好互動，廣泛報導發現的問題及討論出的解決方案，對中央及地方主管機關均構成輿論壓力，後續必須提出具體改善計畫。

(二)2014動物保護行政評鑒

　　關懷生命協會自1993年創會以來，持續透過立法倡議、教育推廣、議題倡議及動物救援等行動，不斷的努力爭取動物權及動物福利。鑒於民間的動物保護意識日益高漲，相形之下，政府部門對於動保事務的執行卻處於消極不作為的狀態，因此有了引進公民參與督促政府行政的構想，期能喚起政府對動物生命的重視，落實真正的動物保護政策，改善台灣動物的生存困境。
　　繼2012年舉辦「地方民代支持保護動物行動計劃」，發現當時行政機關動保業務改善重點，應以解決流浪動物相關問題為核心，故於2014年首次以公民評鑒方式，進行對地方政府的動物保護行政進行評鑒，藉此與政府做理性溝通，改善當時台灣動物被利用剝削的不人道處境，建構人與動物和諧共好的社會。
　　2014年5月14日召開的動督會議中，擬定了「動物保護行政評鑒作業辦法」（詳關懷生命協會網站），並推舉九至十三位評鑒委員，包含非政府組織團體代表、學者專家、媒體及公民等不同領域代表。本次評鑒為首次由民間自發舉行之地方動保機關行政評鑒，考量初次評鑑量能尚未充沛，採行政機關自行填寫評鑒表格回覆，以信任行政機關所提供之資訊為原則。鑒於當時我國地方動物保護機關行政資源處缺乏狀態，執行任務尚有困境，因此評鑒目的鼓勵重於苛責。本次評鑒，內容分為「基礎評鑒指標」與「加分指標」，比例各占八成與兩成。部分評鑒內容在地方動保行政上並非每個縣市皆能達成，所以列為加分指標。
　　評鑒作業根據「收容動物福祉」、「課責機制」、「組織再造」、「公民參與」、「公開透明」等五大訴求所定，分別敘述如下：

　　1. 收容動物福祉

　　以食、住兩大生理基本需求為出發點，另考量在收容客觀條件上是否造成動物心裡壓力。再針對認養率、人道處理與所內死亡率等數據進行討論並評分。

　　2. 課責機制

　　評鑒地方動保機關是否建立審查機制，確保其作為不違反動物福祉。評判標準係依照動物保護法22之一條查核、評鑒規定及23條稽查、取締規定等。

　　3. 組織再造

　　過去政府將動物保護機關的位置放置在產業發展部門之下，以中央行政單位農業部為例，即將動物保護科編在畜牧處之下，各縣市情況皆然。如今動物保護觀念抬頭，已不適於再隸屬於經濟考量之畜產單位下，因此本評鑒鼓勵動保機關編制獨立。因為也期待組織編制以專職人員為主，方能負荷日漸增加的動保案件。

　　4. 公民參與

　　公民參與是民主深化與鞏固的核心，公民應該積極關心公共事務，政府也應該創造公民參與的機制。參與政治，監督行政的權利本屬公民應有，監督並非對立，而是在雙方有正確的瞭解後，利用民間力量逐步推進，合作改善。故對公民參與持正面態度，且有規劃相關制度之地方動保機關應值得肯定。

        5. 公開透明

　　行政本該公開透明，政府資訊公開法已有明文規定「保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」。惟官、民間因認知基礎不一，故對資訊詮釋常有落差，因此應盡可能簡明易懂地讓民眾瞭解想知道的資訊，方能達到公開透明的理想。

　　本次評鑒，除新竹縣外，其他縣市均正向回應。依據評鑒結果，直轄市組，台南市特優，一般縣市組，宜蘭縣特優。此外，經過綜合評鑒比較，歸納出收容所捕捉過量，收容動物生活空間嚴重不足，是管理上重大共通問題。該項評鑒的特優縣市，主辦單位特別前往頒獎，受獎縣市均由首長出面受獎，並親自說明各自努力的過程及對未來動保的願景。當時的台南市即為現任總統賴清德。這次評鑒，增進了社會對動物保護行政業務主要內容的瞭解，樹立了該項業務的標準及標竿，產生了見賢思齊的作用，促進了後續地方動物保護行政業務的持續改善。

　　分析本次評鑒獲得的成效，可能的原因有下列幾點：第一，評鑒的目的在見賢思齊，鼓勵重於苛責，故普遍得到地方動保機關的正面回覆，綜合分析的結論有助於中央及地方未來推動工作時採用參考。第二，評鑒的標準主要採用現行法規或規範，故參加評鑒的單位對評鑒標準不會有疑議或爭議。第三，參加評鑒的委員來自不同領域，故評審的觀點不會過於狹隘，避免爭議，容易獲得社會普遍認同，對於受評鑒單位產生持續督促改善作用。

(三)友善動物村長選拔

　　動物保護不僅只是理念，它也是生活的實踐。我們應如何看待與動物的關係？如何與動物互動，實踐動物保護法，規範我們對動物的應有行為。民選的村里長，看似無一兵一卒，但是常擁有隱形資源，能連結在地社區居民、社區巡守隊、里民大隊、非營利組織，由下而上經由實踐，營造出讓居民及動物都能安心生活和樂的社區，協助政府落實動物保護工作。
　　此項選拔，從2020年至2022年，三屆合計選出16位。報名採取多元方式，可以自薦，也可以由地方動物保護機關、鄉鎮公所或民間相關團體、組織推薦。指導單位則由文化部及中央動物保護機關農業部擔任，報名的村里長第一屆有34位，第二屆有27位，第三屆有22位，從地理位置上劃分，包括東、西、南及北部；行政層級包括直轄市及縣市；從動保的領域區分，則不僅有動物保護法規範的犬貓問題，也有涉及野生動物保育的問題。
　　頒獎活動選擇在立法院舉行，獲獎者可以邀請村里民及選區立委參加，分享榮耀。這些得獎的村里長，目前已經成為種子老師，與在地的其他村里長分享擴充他們的經驗，發揮他們在推動動保工作上的重大影響力。農業部在其遊蕩動物族群管理計畫中，也融入這些成功範例的經驗，精進該計畫，以求提高成效。
　　本項選拔活動獲致的成果，分析其成功的要素有：

　　1. 整體活動有主管機關的參與，特別是在評審方面，使主管機關對於村里長在最基層從事動物保護發揮的功用有深入瞭解，提供了主管機關在業務應用上精進的機會。
　　2. 動物保護是牽連廣泛的社會問題，邀請到主管機關以外的文化部參與評審及指導，不但引入了新的資源，擴增了選拔活動宣傳的通路，也增進了跨領域合作解決複雜社會問題的機會。
　　3. 選拔頒獎帶來的榮耀，除了肯定受獎者多年來在地方辛勤耕耘的付出，更鼓舞他們未來持續對動保的熱情，並與其他村里長分享心得與經驗，協助共同推展落實動物保護工作，打造一個與動物共好的社區環境。